土地“批、供、用”在数量上的不平衡，对整体的土地利用效果影响较大，尤其是“批而未供”经过长期的积累，已严重制约着土地的节约集约利用制度的实施。按照传统方式来进行处置，难以遏制土地“批而未供”的持续增长势头。

  所谓“批而未供”，可从“批”和“供”两个方面来诠释。“批”即国务院和省级人民政府批准的新增建设用地（含城市批次用地和单独选址用地）；“供”即指上述已批土地中，依法办理供地手续的土地。同时，根据《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，对城市基础设施等用地主体不明确，且已实际使用土地进行开发建设的，可视为已供地予以备案。除上述情形外，已批地中，其余未供土地皆可纳入“批而未供”范畴。

  “批而未供”土地成因主要可分为四类。一是用地批准后，因征地拆迁工作长期未落实，无法达到供地条件。二是招商项目未能按计划落地。因地区发展趋势、城市规划等调整，导致暂无法履行原招商承诺规划等条件，或因市场环境影响，企业投资意向变化，导致项目未能落地。三是实际已供地项目暂未履行手续。主要是城市基础设施与公共用地，以及其他应办理划拨或出让手续的项目用地，已实施建设但暂未办理供地手续的，仍按未供地块认定。四是受客观条件所限无法实施供地。前两类为主要成因，比重较大且消除较难；第三类属于管理规范类问题，可通过优化供地程序消除；第四类比重较小，可通过优化用地布局等予以缓解或消除。

  土地从征收到供应，需要履行征地方案审批实施、规划条件确定、供地方案审批、供地程序履行等规定流程，受多因素影响，具备一定的不确定性，所需周期也较长。“批而未供”的存在有一定的客观规律，初期因数量较小尚不足以构成问题。

  “批而未供”问题实质上也经历了一个由量变向质变的转化过程。一是经济社会持续健康发展对土地需求量逐步的提升，用地指标的稀缺性和重要性日益凸显，地方政府为避免将来出现“无米之炊”的不利局面，积极争取指标，当年批准用地量基本大于当年实际有效供地量，致使批、供、用三者一直处在不平衡状态。二是在前者不平衡状态的基础上，地方无法有效实施土地供应，经过长时间积累，形成了一定规模数量的“批而未供”土地；三是对“批而未供”问题的处置，此前一直未采取量化式的管控手段和奖惩办法，超额、无序使用用地指标状况未能得到一定效果约束，致使问题的严重程度加剧。

  国家已提出量化式的管控要求。针对“批而未供”问题，国家层面先后出台了两个重要文件：一是2014年原国土资源部出台的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，明确对近5年平均供地率小于60%的市县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标。二是2018年自然资源部针对“批而未供”问题出台的《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，将“批而未供”和闲置土地数量作为制定新增建设用地计划的重要测算指标。

  地方处置的具体举措及效果。一是科学安排新增建设用地指标，尽力避免造成农地资源的浪费，同时减轻后续地方政府量化考核的压力。二是对已批准土地加快供应，并以供地率作为考核指标，提高“分子”即供应数量比重，减少“批而未用”土地数量。三是自然资源部提出清理撤回无效用地批准文件。

  但是，目前减少“批而未供”土地的数量仍有难度，原因有三：一是科学合理的安排新增建设用地指标，受对未来趋势判断准确性的影响，难以完全实现有效保障；二是增加土地实际供应，土地供应量主要由市场和客观需求决定，而非政府主导，即无论考核要求如何，地方政府发挥的作用较为有限；三是清理撤回无效用地批准文件的新举措虽意义深远，但在真实的操作层面，受补偿等因素影响尚存在一定难度，具体操作方法有待细化和明确。

  技术层面，逐步实现“批而未供”地块由传统台账式管理向空间数据库管理转变。当前传统的台账式管理模式已不能够满足要求，应向空间数据库管理模式转变。即将批地数据和供地数据相结合，建立“批而未供”地块空间数据库，赋予各地块“批而未供成因”“已完成征地面积”和“批次信息”等基本属性，编制“批而未供”地块专题地图，直观获取各地块空间布局和批准前以及当前利用现状情况。

  操作层面，根据“批而未供”土地成因“因题施策”，优先以开发建设为主要利用方向。一是加快征地审批和已供地块的相关手续办理，提高审批效率，督促企业尽快签订合同，完成征地供地程序；二是推进征地拆迁等前期工作进度，协调好拆迁工作，落实征地补偿，妥善安置农民，促使建设项目完成供地或开工建设；三是加大招商引资力度，履行招商承诺，在保障新项目落地上，优先利用“批而未供”土地；四是督促已建成基础设施项目单位尽快办理供地手续，无明确项目单位的，按照有关法律法规，用地主体视情况确定为各级人民政府。

  创新层面，对于长期难以实施建设的“批而未供”地块，根据现状条件，经科学论证后，暂以农用地为主要利用方向。“批而未供”土地除已用未供情形外，其他均应处于批准用地前的状态，即撂荒的农用地或未利用地。其中，对于长期以来未能开发建设的地块，经充分调查科学论证后，可探索临时或一定时期内恢复为原地类，即恢复为农用地进行开发利用。在后期管理方面，鉴于征地行为已发生，或可探索由当地乡镇政府与集体经济组织签订临时耕种协议，明确双方权利义务，避免不必要的纠纷。

  各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门，各派驻地方的国家土地督察局：

  为积极促进节约集约用地，以土地利用方式转变推动形成绿色发展方式和生活方式，实现高水平质量的发展，现就消化批而未供土地和盘活利用闲置土地的有关事项通知如下：

  一、大力推进土地利用计划“增存挂钩”。各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划，要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。要明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，对两项任务均完成的省份，国家安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完成的，核减20%新增建设用地计划指标。

  二、规范认定无效用地批准文件。各省（区、市）要适时组织市、县对已经合法批准的用地进行清查，清理无效用地批准文件。农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；对已实施征地补偿安置方案，因相关规划、政策调整、不具备供地条件的土地，经市、县人民政府组织核实现场地类与批准前一致的，在处理好有关征地补偿事宜后，可由市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件。

  三、有效处置闲置土地。对公司问题导致的闲置土地，市、县自然资源主管部门应及时调查认定，依法依规收缴土地闲置费或收回。对于非企业问题导致的闲置土地，应在本级政府领导下，分清责任，按规定处置。闲置工业用地，除按法律规定、合同约定应收回的情形外，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。其中，用于发展新产业新业态的，可以依照《产业用地政策实施工作指引》和相关产业用地政策，适用过渡期政策；依据规划变更用途的，报市、县级人民政府批准后，按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续。

  四、做好批而未供和闲置土地调查确认。对于失效的或撤回的用地批准文件，由市、县人民政府逐级汇总上报，省级自然资源主管部门组织实地核实后，适时汇总报部。部在有关信息系统中予以标注，用地不再纳入批而未供土地统计，相关土地由县级自然资源主管部门在年度变更调查中按原地类认定，相应的土地利用计划、耕地占补平衡指标、相关税费等仍然有效，由市、县人民政府具体核算。对于闲置土地，地方各级自然资源主管部门要按照真实的情况和有关要求，对土地市场动态监测监管系统中的数据来进行确认，并在本地政府组织领导下尽早明确处置原则、适用类型和盘活利用方式等。

  五、加强“增存挂钩”机制运行的监测监管。地方各级自然资源主管部门要充分依托部综合信息监管平台，加强建设用地“增存挂钩”机制运作情况的监测监管。国家土地督察机构要将批而未供和闲置土地及处置情况纳入督察工作重点。对于批而未供和闲置土地面积较大、处置工作推进不力或者弄虚作假的地区，依照有关法律法规发出督察意见，责令限期整改。

  近日，自然资源部印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（下称《通知》），向批而未供土地和闲置土地亮剑，强力破除土地资源无效低效供给，提高资源供给质量和效率，以改革举措深化供给侧改革、推动高质量发展。

  “中国土地市场形成了一个无法自圆其说的困境：一种原因是土地资源稀缺，土地不足以满足居住需求；另一方面，大量供应的土地却白白闲置。”经济学家马光远公开表示。

  今年4月，自然资源部发布的《关于2017年国家土地督察工作情况的公告》显示，国土督察机构2017年督察新发现闲置住宅用地3148宗，23.8万亩（注：约合1.58万公顷），督促地方加大盘活处置力度，加快住宅项目开发建设，维护房地产市场稳定。虽然有关部门对土地闲置年年清查，但从上述数据看，从2009年到2017年的八年间，我国闲置的住宅用地的总量还是增长了58%。

  此外，在国土部2015年发布的《2014年国家土地督察公告》显示，截至2014年9月30日，近5年内，全国批而未供土地1300.99万亩，闲置土地105.27万亩。据了解，这105万亩闲置土地到2016年底，已处置完毕98.22万亩，处置比例为93.6%。而近两年的公开官方资料，并未发现具体的数据。

  而最新的地方数据，是在7月25日，河南省十三届人大常委会第五次会议上发布的。会上，河南省政府《关于限制土地管理情况的专项工作报告》中公布了其涉嫌闲置土地21.28万亩，数量居全国第一位。占到全国总量的1/10。据此数据，全国2017年底的闲置土地数量或已达到200万亩以上规模。

  闲置土地如此之高，地方政府也直面问题找原因。以河南省为例，河南省政府《关于限制土地管理情况的专项工作报告》就指出，个别企业围地圈地、炒地皮谋利造成土地闲置。

  该报告指出，部分企业因追求利益最大化申请调整规划，此环节往往用时过长，导致土地闲置；一些地方为完成招商引资任务，放宽项目预审限制条件，企业前期超需求拿地，后期因资金不足而中断建设；因市场需求变化，原定项目发展前途不足，企业放缓或停止项目建设，造成土地闲置。

  同时，该报告还指出，政府方面也有不可推卸的原因。非净地出让导致交地时间延迟，项目单位无法如期进场；城市建设规划不断调整，企业拿地后无法及时建设；项目审批程序繁琐，开工建设需要办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等一系列手续，只要一项出现拖延，都会造成项目无法按时开工。

  对于闲置土地的处理，河南省将加大建设用地动态监督管理力度，充分运用信息化手段，加强完善“批、供、用、补、查”统一网络监管平台，对批而未供和闲置土地达到特殊的比例和面积的地方，限制网上用地申报。

  一边是大量的闲置土地，一边是各地庞大的土地需求，凸显了日益加剧的土地闲置问题。

  闲置用地也并非单指住宅用地，还包括工业用地或者基础设施用地等。但由于近年来房价、地价的上涨，住宅用地的闲置问题格外受到关注。

  对此，《通知》也指出，对公司问题导致的闲置土地，自然资源部要求市、县自然资源主管部门及时调查认定，依法依规收缴土地闲置费或收回。对于非企业问题导致的闲置土地，则要求在本级政府领导下，分清责任，按规定处置。

  近年来，全国新增建设用地需求持续减少，而批而未供和闲置土地规模有增加趋势。

  有关负责这个的人说，创新建设用地“增存挂钩”机制，意味着今后各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划时，将把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。下一年度的土地利用计划安排，将根据各地区处置批而未供和闲置土地的任务完成情况实行指标奖励和核减。

  具体而言，明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，对两项任务均完成的省份，国家安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完成的，核减20%新增建设用地计划指标。

  “实行建设用地‘增存挂钩’机制，旨在调动地方积极性，倒逼各地进一步盘活利用批而未供和闲置土地，形成节约优先的绿色发展导向。”自然资源部有关负责这个的人说。