2020年11月，笔者有幸参加了“高新区美丽乡村规划设计”项目，规划对象为西安市高新区环山公路以南的八个村庄，涉及草堂、庞光两个街道办。在前期调研过程中，笔者发现“农村闲置土地”在各村均有体现，造成了巨大的资源浪费，这一现象在笔者负责的化丰村中更为凸显，其复杂的土地权属关系，致使村内部分土地没有真正发挥其应有的作用。本文便是该项目开展下的阶段性产物。

  随着我国城镇化速度的加快、经济水平的提高和产业体系的逐渐调整，农村大量劳动力流失，在城市人地矛盾越发尖锐的背景下，广大农村地区却存在着大量的荒置土地、闲置宅基地和系列低效用地。土地作为稀缺而珍贵的资源，探索农村闲置土地的形成原因并对其进行相对有效管理和积极再利用具有十分重要的意义。为此，本文从政府、农民、企业三个方面探索农村土地闲置的形成原因，提出对应的问题处理对策，力图为认识和解决农村土地闲置问题提供思路。同时以化丰村为例，在明晰该村土地闲置现状的基础上，提出较具针对性的再利用策略，旨在促进农村闲置土地资源的高效利用。

  改革开放后的工业化、城镇化进程不断加快，农村居民对城市现代化生活的憧憬大幅度的提升，对土地的依赖性越来越差并纷纷涌入城市，但在此背景下农村却呈现出“人减地增”的反向增长现象。据不完全统计，我国每年撂荒的耕地近200万hm2，宅基地废弃空置近760万hm2；据国土资源部规划司近十年的数据统计显示，我国农村建设用地已增加近230万亩。由此看出，农村地区现有相当一部分土地没有发挥其应有价值，极度影响土地适度规模经营甚至粮食安全，是当前土地资源利用和管理中不容忽视并亟待解决的问题[1][2][3]。

  废弃地是土地科学及管理学科术语，指因采矿、工业和建设活动挖损、塌陷、压占（生活垃圾和建筑废料压占）、污染及自然灾害毁损等原因而造成的不能利用的土地[4]。强调客观上不能被利用的土地，属于闲置土地的一种。

  低效用地指利用效率、产出强度、利用结构等未达到国家和省、市、县（区）等用地政策要求，未充分的利用的土地，但仍有调整利用的空间，强调人为主观上的利用方式和利用行为不合理。理论上说，低效用地应该包括城市低效用地和农村低效用地。农村土地长期低效利用，可以纳入闲置土地的范围，但因其闲置时间段、利用不充分，故只能归类于短期农村闲置土地。

  未利用地是指农用地（直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田交通、水利用地、养殖水面等）和建设用地（建造建筑物、构筑物的土地）以外的土地以及难利用的土地，最重要的包含荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等[1][4]。此类用地不属于闲置土地范围。

  轮休地和耕地均属于农地。轮休地是为了保持、恢复地力，更好地维持农业生产而进行的有计划、有规律的一种暂时性的停止耕耘[2]。因此轮休地也不属于农村闲置土地。

  综上分析，农村闲置土地是指在农村范围内已经开发但处于未被利用或未被充分的利用状态，不利于农业生产且影响节约发展、集约利用的集体或国有土地。具体表现在农村土地利用过程中，土地的使用价值、经济价值及社会功能未被充分挖掘或发挥效用的土地，只要土地的功能、价值没有发挥或者体现，即可视为农村闲置土地[4]。

  根据国内学者实地调研的农村闲置土地类型，结合闲置土地的实际功能，可将农村闲置土地分为两类：闲置农用地（农地抛荒）和闲置非农集体建设用地（乡镇企事业用房闲置）[2]。

  闲置农用地可大致分为农村闲置耕地、闲置园地、闲置林地、其他闲置农用地；闲置非农集体用地建设用地是指农村闲置住宅用地、闲置商用地、闲置工矿企业仓储用地、闲置公共管理与公共服务用地等（农村闲置非农建设集体用地也可分为农村闲置宅基地和农村闲置二、三产业用地）[4][5] 。

  此外，根据闲置土地的表现的形式与状态还可将其分为显性闲置和隐性闲置，显性闲置分为批而未建或者批而未利用的土地；隐性闲置分为利用后又闲置的土地和半批半建的未完全利用的土地[1]。我国农村闲置土地成因和类型的差异造成了闲置土地的多样性，目前为止还未形成系统而全面的管理、治理办法。

  造成农村土地闲置现象的原因是极为复杂的，主要是国家政府、农民自身和企业等多方面因素共同造成的。在国家政府方面主要是由于土地的产权不明确、法律和法规不健全、农业有关政策不完善等；在农民自身方面是由于农产品收益偏低、经营成本比较高、传统的思想意识等问题导致的；在企业方面主要是由企业处于自身发展需求，未能对土地资源进行及时地开发利用[6]。

  目前缺乏健全的农村闲置土地认定方式是造成土地持续闲置的重要原因，正确认定农村闲置土地行为是政府土地管理部门作出农村闲置土地处置和再利用的合法性的基础。闲置土地的认定是其实现再利用管理的第一步，现有《闲置土地处置办法》是指城市建设开发用地，暂未包括农村闲置土地的内容[7]。

  此外，由于地方政府出让国有土地可得到大量资金，使其愿意大量征地，而无暇甚至不愿处理闲置土地；加之监督力度不足，执法力度不强，农村闲置土地更是常年无人问津。

  由于小规模的农业生产效益低，从事农业活动取得的收入十分微薄，第一、二、三产比较利益的现实存在，使大部分青壮年劳动力选择投身入经济效益好的产业中，普遍形成“多种地多赔，少种地少赔，不如弃耕出外挣现钱”的务农思想，放弃耕地和长久以来的耕作务农行为。而在家从事农业生产活动的多为老弱妇孺，她们无法独自承担过于繁琐的农业生产任务，往往心有余而力不足，只能对土地进行简单打理，农业投入不足、新技术推广困难导致土地产出低效，进而闲置。

  表格来源：黄慧琼,姜平. 耕地撂荒的原因及对策分析[J]. 农村经济与科技,2019,30(24):6-7.

  随着外出务工的劳动力数量慢慢的变多，各家各户索性将土地流转给种田大户实现规模化经营，但近几年粮食价格的持续走低，许多种田大户也缩减规模，不再流转土地，或直接要求降价流转土地，因此导致一部分土地闲置。此外，部分土地即使已经被流转，也因农资、农机、人力等农业生产所带来的成本不断攀升，粮食价格不涨反降等因素影响，严重影响了农民生产积极性，并选择只种植一季，荒芜时间有时达半年以上，实际上已经造成了土地的“隐性闲置”[8] 。

  大多数农村地区尚未形成一个综合的、可持续发展的农村养老保障体系。农民既不愿意种地，又不想轻易放弃土地，将承包的责任田留作“择业退路”。当前部分在外务工经商的农民，受自身技术文化等素质的限制，致使其自身所处的就业环境极不稳定，一旦年老体弱、出现身体上的意外或钱不好赚的时候，就迅速掉头归农，他们宁肯将责任田抛荒，也不愿放弃耕地承包权，即使常年在外打工或者有固定工作的农民也坚信只要有住房和耕地在，就不怕日子过不下去[9] 。

  农村闲置宅基地己成为农村闲置土地的重要组成部分[10]。进城打工、经商或举迁到城镇的村民，仍然保留着原来的房产而无人居住，很多老房子年久失修、杂草丛生、破败不堪，但因怀有过去居住过的不舍情结，不愿选择拆除还田；部分地区在旧村改造过程中，村民搬进了新住宅，而旧宅基地依旧存在，形成宅基地闲置；此外，我国农村地区传统的分家方式也会造成一部分宅基地闲置。共同生活的亲属的结婚再成家，可按现有法律再申请一处新的宅基地，即一家占有两处甚至多处宅基地，老人过世后，一般并不会把旧宅基地按规定返还给村集体，进而造成闲置[11]。

  部分农村地区在靠近主要公路、街道搞开发区建设，所处地段村民可以用很低的价格得到一块土地盖房经商。其新房产既作商业用房，兼作生活用房，致使原来的房产闲置，而村民也名正言顺地避开了政策规定而占有更多的宅基地[11] 。

  企业通过正常手段从农民手里征得大量土地，用于开矿、开发房地产等，但他们在得到土地使用权后并未及时开发建设。有的企业囤积土地，进行土地投机（即以土地为买卖对象，在短期内通过地价的涨跌差额而获取高额利润或暴利的行为）试图获得高额土地增值，因为囤积和炒卖土地远比正常的房地产开发来的成本低、风险小、见效快、利润高[2]；有的企业认为投资风险过大，长期不敢开发甚至放弃开发，导致土地闲置[10][12]。

  其次，随着我们国家经济的快速发展，部分企业在获取土地后开展的生产建设活动带有一定掠夺性，其强度、广度慢慢的变大，对土地造成了某些特定的程度上的损毁与破坏，外加土地复垦工作不到位，导致其收回后很难再被农民使用而撂荒。

  此外，企业很清楚进行农业生产的风险，但其之所以仍愿意进入，一是有非粮化甚至非农化的打算，二是希望借此获得国家支农资源的支持。规模越大，补贴得越多，这在全国都较具普遍性，国家各种支农项目都异乎寻常地进入工商资本所经营的农业中，使部分企业在获取补贴后选择毁约弃地，不但农民利益无人保障，而且土地抛荒杂草丛生，无人管理[13]。

  图2-6：中国主要年份农作物受灾、成灾和绝收面积统计（1995-2018）

  与此同时，还应澄清一些认识上的误区，即避免将囤积土地混同于“土地储备”。土地储备有严格的界定和范围，属于政府行为，是政府协调土地正常供求关系的手段之一，该行为仅限于存量范围内，而不得借土地储备的名义占用农地。因此，部分企业将“土地囤积”加以粉饰，美其名曰为“土地储备”必然导致是非混淆，形成模糊认识。

  农村闲置土地情况十分复杂，其来源和构成往往多种多样，广泛存在且不易化解。因此，需通过对农村闲置土地的数量、质量、分布、形成原因进行科学分析与评价，在准确分类的基础上，因“地”制宜的制定出针对性的解决方案，完善农村闲置土地利用策略，缓解土地供求矛盾。

  一是完善有关规定法律法规、出台农村闲置土地的认证办法，强化土地出让管理。卢应群（2014）表示正确认定农村闲置土地行为，是政府土地管理部门作出农村闲置土地处置和再利用的合法性基础。刘威等（2019）认为法律从业人员、学者等应加强司法理论与实践的研究，完善相关的法律和法规，填补土地流转领域的法律空白。朱林兴（2006）提出政府在土地使用权出让问题上应具有双重职能，强化土地出让全过程管理：出让前，提高出让门槛，优化遴选受让者；出让时，应规范合同内容；出让后，强化跟踪管理。

  二是摸清农村闲置土地现状，实现科学规划。张占毫等（2016）提出政府在划拨土地时要第一先考虑闲置、低效利用的土地；应组织土地管理部门对农村土地使用情况展开调查，摸清农村闲置土地现状，科学规划使闲置土地得到更好的利用。崔雪萍（2013）同样认为政府应合理制订现存闲置土地的发展规划和具体计划，并建议可以再一次进行选择一些空闲地块，有明确的目的性地拟定建设项目，做包装、招商引资，引进新项目。卢应群、段建南（2014）认为全国各地的闲置土地清查工作的程序化、标准化、规范化、制度化和信息化水平不高，甚至这些工作基本都没有涉及到农村闲置土地中，是现存最大的技术障碍。蔡贤林（2019）提出信息化管理系统的建立可以轻松又有效的提高对农村闲置土地的预防，对农村闲置土地的情况做详细的描述和录入，通过动态信息进行实时监控并及时做出应对处理。

  三是建立健全土地流转市场，提供有效流转平台。吴逸越（2011）认为，可通过政府引导农民出租其闲置宅基地及地上房屋，在农村开办养殖场、加工厂等家庭企业，引领农民致富。肖莉（2015）提出应完善农村土地流转平台和市场，尝试建立县级、乡镇级、村级三级土地流转平台和服务网络，鼓励跨区域土地集中连片的规模化经营。刘威等（2019）认为应充分的发挥基层自治组织的作用，以村委会或村集体联合体为基础，利用电子商务系统构筑要素交易信息平台，整合农村可利用闲置土地资源。

  一是提高农民耕种积极性。新《土地管理法》对征地补偿提出新的规定，其中指出：县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。如此一来便可在某些特定的程度上消除农民择业路上的“后顾之忧”。蔡贤林（2019）表示应建立并完善农业的融资体系，加强对农业基础设施建设的投入，为农业和生产创造良好的环境，提升农民种植的积极性。张占毫等（2016）提出从农民利益出发进行调控，通过提高良种、农机补贴等，既能提升农民耕种积极性，又能保障农业的基础地位。事实上，实施补贴确是提升农民耕种积极性的重要手段，但如何分类别、有明确的目的性的补贴才是需要着重考虑的，如对确保粮食安全的重要农产品进行大量补贴，对一般经营性作物作适度补贴等。

  二是调动农民利用闲置土地的意识和能力。孙云梅（2014）认为在农村闲置土地的利用与管理工作中，应对农民进行大量的宣传与教育和技术扶持，充分调动农民利用闲置土地的积极性。黄蛟（2010）提出完善和健全农业生产服务体系，改善农村企业投资环境，增强农民种地的信心。还要优化农业用地结构，提高土地综合效益。刘威等（2019）提出应调动农民参与农村闲置土地流转，提升农民的法治意识与政治素养，使农民愿意并有能力参与到要素交易中去。

  三是引导农民参与农村闲置土地管理。王滔等（2012）表示在农村闲置土地管理上，慢慢的变多的人开始关注农民的参与问题。他们关注公众舆论监督，希望建立公众参与闲置土地的调查取证和协助处置制度，在政策宣传、矛盾化解等方面发挥公众参与的作用[14] 。刘威等（2019）提出建立相关的监督反馈制度，引导土地流转过程中的入股农民作为社会公众自发参与到土地流转的监督工作中。

  从企业角度来看，农村土地闲置的根本性动机在于公司进行土地投机，针对此类行为，应严格执行土地闲置的处理政策。钱立文（2009）提出采取税收手段可以剥夺企业这种不劳而获的收益，即适时征收土地增值税和土地闲置费，迫使企业开发不得不考虑闲置土地的成本而放弃囤地，从根本上消除促使土地闲置的动力。肖莉（2015）认为应根据土地生产力的不同，对流转的土地的价值进行科学评估，建立流转土地基准底价和价格公示制度，减少土地流转中的投机行为。刘威等（2019）提出应强化监管与执法，加强对各土地交易市场的监管，严厉打击囤积土地等非法行为，加大环境违法成本，倒逼部分企业与私人承担起相应的社会责任。“基于两型社会建设的农村闲置土地利用研究”课题组（2014）表示对不符合法定闲置情形的低效利用土地，采取安排临时使用、协商收回并给予合理补偿等多种途径处置利用。朱林兴（2006）提出对纯粹出于土地投机的闲置土地须处以重罚，不但要无偿地收回闲置土地，对情节恶劣、后果严重者，还应取消其一定时期内申请用地的资格。

  化丰村隶属于西安市高新区庞光街道办，地处环山路以南的化羊峪口，东有鸡头山，西有牛首山，村域面积为284.40公顷。村域范围内大部分为山地丘陵，村庄沿山谷呈带状分布。化丰村共有三个村民小组，村域建设用地面积约为22.43公顷，仅占总用地的7.8%，非建设用地总面积约为263.97公顷。由于城镇化进程的不断推进，大量青年劳动人口流入城镇，这一现象导致的直接结果是村内非流动人口减少，青壮劳动力缺失，村内就业人口急剧下降，闲置土地数量较多。

  据调研统计，在闲置住宅用地方面，化丰村现有1处空闲宅基地和多户闲置农宅（可划为低效用地），其中空闲宅基地面积约为500平方米，现已收归村集体所有，处于闲置状态。在闲置农宅中，可基本分为以下三种情况：一是收归村集体所有，二是已转租给他人，其余大多数农宅处于阶段性闲置状态，房主仅逢年过节才回村居住。

  在闲置公共管理与公共服务用地方面，村内有一处闲置保管室和老村委会，保管室及周边用地全部处于废弃状态，老村委会的建筑部分现已利用，但周边用地仍处于消极状态。此外，村内现有一处闲置水泥厂和一处原为石化第二仓库的用地。两处用地的闲置原因十分相似：该水泥厂于1972年以户县人民政府的名义征地，2011年卖给个人并准备开发建设，但由于秦岭生态环境保护政策的推出，该项目并未实施落地，闲置至今；另一处用地原属石化二库，2010年左右卖给个人，同样因秦岭生态环境保护政策的推出而闲置。此外，化丰村内用地权属十分复杂，而各类空间土地资源又具备较高的综合利用价值，属于“产权清晰度低”和“综合利用价值水平高”的“低高区域”，矛盾点突出，问题形态复杂[15]。

  目前村民大多分到的都是一块一块零碎的土地，不利于机耕操作。随着村内人口平均岁数的上升，土地利用效率低下，农民需要付出更大的代价来耕作土地，所以种植意愿并不强，土地利用效率和产出强度均不高。

  政府应迅速转换思路，着重挖掘闲置土地的可利用效益、经济效益与生态效益，积极开展推进土地置换政策，针对县、镇闲置用地，加快“僵尸企业”分类有序处置，盘活产能退出企业存量的土地[1]。由于获得土地使用权人未按规定及时开发利用土地并将其闲置2年及以上，建议政府通过适当补偿的方式及时将其收回。

  村一级政府应加大力度继续摸查村内闲置土地。做好闲置用地的描述、登记、录入工作，包括村内闲置土地的类型、时间、面积、质量、分布、利用现状、动态变化等；并与上级有关部门及时沟通，做到对闲置土地的及时发现、上报与处理，为相关决策提供数据与技术上的支持。通过政府主导、摸底建库等方式，对农村闲置土地资源做全面梳理整合，因“地”制宜地对其展开复垦工作。

  闲置的土地资源能结合目前国家的政策方针，积极地融入农村第三产业发展大趋势[16]。化丰村拥有良好的自然山水景观和丰富的文化旅游资源，每年依托化羊庙举办的化羊庙会，在高峰时期每天可达万人以上，拥有较大、较稳定的游客市场，相关旅游配套设施建设的空间挖掘十分必要。因此，建立闲置资源信息发布平台，可使拥有闲置资源的村民通过登录平台发布有关信息，外来者可通过浏览共享平台做闲置资源的搜索、预定、交易，这种“互联网+”模式能解决空间、土地供需双方信息不对称的问题，帮助村民在外出打工时段将阶段性、季节性闲置的房屋出租，外来人群也可利用该类空间资源拓展旅游市场。除此以外，还可以建立以市场为导向的土地经营权的租赁中介机构，由租赁公司将分散的土地全部受让以后，向城市居民招租[17]。

  针对效益较低的闲置农用地，应加大整合力度，可采用“以合作社为平台，完整汇集公司、农户、职业农民”的全新合作模式，三类成员实行股权分红和固定租金两种分配方式。

  即农户可以以农村土地经营权入股，获得二次分配收入，或仅将土地流转，获得土地租金；职业农民作为重要成员，主要提供种植技术、经验与土地管理方式；企业要获得优质、稳定的原料生产基地，保障产品的质量；合作社作为合作平台，构建合理的利益分配机制，充分调动三方积极性，为合作社发展注入了强大动力的同时实现对中、低产田（土）的改造、闲置农用地整理与土地流转，全力发展特色农业、生态农业等手段来促进土地规模经营。

  农村闲置土地一直是困扰着我国农村发展的主体问题，是亟待解决的一个世界级资源课题。闲置土地资源的管理是一项系统工作，需要政府、农民、企业等多方成员各负其责，严格执行、有效落实、信息共享来完成此项工作。

  只要一直在优化土地的利用结构，加强处置闲置用地的利用力度，提升农村经济水平，才能促进我国农村经济的可持续发展。作为一名土地执法人员，必须认真结合理论要求在实际的工作中不断地总结经验，强化公众参与并加强信息化管理，因地施策，尽最大努力避免我们赖以生存的土地资源的流失[8]。

  [1]张容军,段建南.供给侧改革背景下农村闲置土地的概况与利用研究[J]. 江苏农业科学,2017,45(19):39-45.

  [3]赵剑波,朱旭雨.城镇化背景下农村闲置土地的成因及再利用[J].农村经济与科技,2020,31(02):291-292.

  [11]孟祥仲,辛宝海. 明晰使用产权:解决农村宅基地荒废问题的途径选择[J]. 农村经济,2006,(10):13-15.

  [12]张占毫,杨茂林.对农村土地闲置问题的研究——以禹州市为例[J].信阳农林学院学报,2016,26(02):46-47.

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